澳门反洗钱法律制度探究

澳门反洗钱法律制度探究

——以粤港澳大湾区刑事法律风险防控为视角

浙江大学宪法与行政法博士 何志远

　　《粤港澳大湾区发展规划纲要》着力于四大核心城市以建设国际金融枢纽，其中发挥香港在金融领域的引领带动作用，巩固和提升香港国际金融中心地位，打造服务“一带一路”建设的投融资平台；支援广州完善现代金融服务体系，建设区域性私募股权交易市场，建设产权、大宗商品区域交易中心，提升国际化水平；支持深圳依规发展以深圳证券交易所为核心的资本市场，加快推进金融开放创新；支援在澳门建立以人民币计价结算的证券市场、打造中国－葡语国家金融服务平台，建立出口信用保险制度，建设成为葡语国家人民币清算中心，发挥中葡基金总部落户澳门的优势，承接中国与葡语国家金融合作服务，并研究探索建设澳门－珠海跨境金融合作示范区。

　　

    在粤港澳大湾区全面深化建设及人民币国际化的新形势下，湾区城市的贸易及金融活动日趋频繁，电子支付的蓬勃发展又进一步促进了资金的跨境流通，金融无疑在支援实体经济方面发挥着巨大作用，但如何确保大湾区跨境金融活动依法合规进行，大湾区已意识到金融监管与风险防范的问题，在《纲要》中要求建立粤港澳大湾区金融监管协调沟通机制，加强跨境金融机构监管和资金流动监测分析合作；完善粤港澳反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管合作和信息交流机制；建立和完善系统性风险预警、防范和化解体系，共同维护金融系统安全；重点防控金融风险，强化属地金融风险管理责任，做好重点领域风险防范和处置，坚决打击违法违规金融活动，加强薄弱环节监管制度建设，守住系统性金融零风险的底线。因此，企业家在营商过程中，如何避免堕入洗黑钱的法网以及在加强刑事法律风险防控问题上，让不同法域的湾区城市互相认识并了解对方的反洗钱法律制度，从而加强交流合作，这是具有重大的现实意义。

　　

    “清洗黑钱” 是指不法分子为隐藏或掩饰其从事犯罪活动后所得利益的真实来源而进行的活动。“资助恐怖活动”指对从事恐怖活动的人士或组织提供任何形式的财政资助，以求达到其目的，有关资金来源可以是合法或不合法。“清洗黑钱”与“资助恐怖活动”是紧密关连的，因为恐怖活动的融资大多会透过清洗黑钱来掩饰或隐藏其最终目的。

　　

    关于澳门打击清洗黑钱犯罪及恐怖融资活动的立法沿革，最早追溯到20世纪90年代。1991年生效的《关于贩卖及使用麻醉药品及精神病药品视为刑事行为以及提倡反吸毒措施事宜》法令，就赋予执法部门扣押来自贩卖毒品所得资产的权力。1995年颁布的《澳门刑法典》，对犯罪活动所产生的资产作出可以扣押的规定。1997年生效的《有组织犯罪法》进一步打击处理不法资产或物品的转换、转移或掩饰的犯罪行为。1998年颁布的第24/98/M号法令作出发现可疑交易进行举报的强制性规定，引入防范性措施，规定金融机构及其他经济活动行业，对可疑交易要作出报告，奠定金融机构及其他商业活动举报可疑交易的基础。　

     2006年4月，澳门特区政府在打击清洗黑钱犯罪及恐怖主义犯罪融资方面跨出了一大步，先后通过第2/2006号法律《预防及遏止清洗黑钱犯罪》、第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》法律 (该两条法律后被第3/2017号法律修改)。于同年5月，公布第7/2006号行政法规《清洗黑钱及资助恐怖主义犯罪的预防措施》，规定金融机构、非金融体系商业活动及专业人士，应当执行客户尽职审查措施并对怀疑涉及清洗黑钱或资助恐怖主义活动的交易作出报告。值得强调的是，在《预防及遏止清洗黑钱犯罪》的立法过程中，澳门特区坚持以打击清洗黑钱财务行动组织制定的40项建议和随后补充的9项特别建议为标准，使澳门成为采纳严格打击清洗黑钱及恐怖主义融资活动准则的地区之一。

    为了回应国际社会的要求，按照新的打击清洗黑钱犯罪及资助恐怖主义活动法律规定，2006年8月8日澳门特别行政区行政长官透过第227/2006号批示设立一个特别部门－金融情报办公室，负责收集、分析及向执法机关提供与清洗黑钱犯罪和资助恐怖主义犯罪有关的交易报告、资料和情报。

    另一方面，澳门特区还积极参与国际反洗钱合作。2001年5月澳门加入亚洲及太平洋反清洗黑钱组织；并于2003年主办第六届亚洲及太平洋反清洗黑钱组织年会。澳门特区还先后三次邀请亚洲及太平洋反清洗黑钱组织及离岸银行监管组织(OGBS)对澳门进行专门及综合评估，并于2007年7月接受了上述组织的联合评估，澳门还将评估报告公开发表。上述组织经过多方面的审核之后，对澳门打击清洗黑钱及恐怖融资所做的工作表示满意。2007年7月，在顺利通过亚洲及太平洋反清洗黑钱组织及离岸银行监管组织联合评估之后，澳门的反洗钱及反恐怖主义融资要求已经与国际标准基本一致。而打击清洗黑钱犯罪及资助恐怖主义活动仍然是澳门今后努力的方向。

    反清洗黑钱及反恐怖活动融资的国际组织—-“亚太反洗钱组织”（Asia/Pacific Group on Money Laundering，APG）2021年12月经全体会员通过澳门特别行政区最新的相互评估跟进报告2021（Mutual Evaluation Follow-up Report 2021），并且成功维持40项FATF法律技术性合规国际标准的合格评级。

    有关报告是自2017年澳门特别行政区的APG相互评估报告公布后之第二份跟进报告。澳门特别行政区于2019年向APG提交了第一份跟进报告，并且成功争取提升3项 “金融行动特别工作组” （Financial Action Task Force，FATF）法律国际标准至合格评级，令澳门特别行政区于当时在全球众多已接受评估的会员中，成为首个以全部合格的评级通过所有40项FATF法律技术性合规（Technical Compliance）国际标准的会员。

    截至FATF于2021年11月下旬的统计，在全球206个会员中，已接受评估之会员共120个，当中只有5个以全部合格的评级通过所有40项法律国际标准，而澳门特别行政区现时仍为APG会员中唯一取得所有 40项法律国际标准全部合格的会员。

    此外，澳门特别行政区在11项执行有效性评级（Effectiveness Outcomes）中取得6项合格评级，是上述环球5个全部40项法律国际标准合格的会员中在执行有效性评级取得最优良成绩的一员。澳门特别行政区在APG相互评估方面所取得之成果全赖各公共部门及私人实体之共同努力，特别是全体反清洗黑钱及反恐怖融资工作小组共15个部门之间的通力合作及业界的积极配合。由于未来FATF及APG相互评估方向将会着重执行有效性，通过评级的要求将会越趋严谨，面对全球金融市场不断转变所带来的挑战，必须时刻保持高度警惕，澳门特别行政区将会持续推进反清洗黑钱及反恐怖融资法律法规的实务执行情况，竭力维护澳门特别行政区的金融及公共安全。

　　目前，现金为犯罪活动最常见之交易工具，不法分子利用层出不穷的手法将所收到的巨额现钞转移，并整合于合法的商业活动中，包括透过金融及非金融系统以各种各样的途径进行交易。较常见的清洗黑钱方法是经金融系统进行，如银行存款、户口转帐、汇款或投资不同的金融产品等。

　　

    此外，据金融情报办公室资料显示，按照近年国际清洗黑钱活动趋势，不法分子利用以下非金融行业及专业人士进行洗黑钱活动，以隐藏或掩饰其资金真实来源，包括有：

Ø 非正式汇款系统，例如南亚地区常用的“Hawala”、国内的“飞钱”、泰国的“Phoe kuan”或菲律宾的“Door to door”；

Ø 涉及巨额现金的商业活动，例如购置房地产、名贵房车、贵金属及宝石等等；

Ø 包含大量现金交易的博彩活动(例如没有经过赌博活动的筹码兑换)；

Ø 信托公司或公司服务提供者，如财务中介人；

Ø 替客户进行财务活动的专业人士，如律师、会计师、税务顾问等。

　　在处罚方面，根据经第3/2017号法律修改的第2/2006号法律《预防及遏止清洗黑钱犯罪》第3、4条，及经第3/2017号法律修改的第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》第7条规定，清洗黑钱及资助恐怖主义属刑事罪行，最高刑罚可达12年监禁。

    关于粤港澳大湾区背景下澳门反洗钱法制应对机制的构建，笔者建议考虑以下两点方向：

　　

一、建设澳门与湾区城市之间的信息情报共享机制

    针对反洗钱监管信息交流机制、反洗钱现场检查中的互助与合作安排、加强双方人员交流与培训等反洗钱跨境合作，不妨签署合作谅解备忘录，这样才能在实质上与湾区城市建立并强化相互间反洗钱的跨境合作机制，并积极推动相关执法工作。目前，据金融情报办公室资料显示，澳门特区已与内地、香港特区及多个国家对口机构或部门签署了打击清洗黑钱合作谅解备忘录，计有：中国反洗钱监测分析中心、葡萄牙金融情报组织、香港联合财富情报组、韩国金融情报组织、印尼交易情报及分析中心、菲律宾反洗钱委员会、泰国反洗钱公署、日本资金情报中心、马来西亚国家银行、新加坡金融情报组织、斐济群岛金融情报组织、澳洲交易报告暨分析中心、美国金融犯罪执法网络、俄罗斯联邦金融监察局、英国金融情报组织、孟加拉金融情报组织、加拿大金融交易暨报告分析中心、以色列反洗钱及反恐怖融资组织、柬埔寨金融情报组织、摩纳哥公国金融情报组织、黎巴嫩共和国特别调查委员会、东帝汶民主共和国金融情报组织、爱沙尼亚共和国金融情报组织、吉尔吉斯共和国政府国家金融情报局、哈萨克斯坦共和国财政部金融监测委员会、巴西联邦共和国金融活动控制委员会、佛得角共和国金融情报组织、印度金融情报组织、新西兰警察金融情报组织。

　  

二、加强工作人员的交流培训和技术合作

　

　通过信息手段，如视讯会议、大规模业务研讨会等形式为反洗钱工作的技术、法律等问题提供交流和反馈的平台，不仅可以增强彼此间的信任，还可以提高工作效率。当今信息科技不断发展，在当前全球信息化、大数据和云存储技术不断发展的背景下，洗钱的手段更加隐蔽和多样。例如，电子经济以及互联网金融(银行、保险、证券等) 的盛行，导致新的洗钱方式更加复杂且难以监控。另外，股票期货市场、远期期货交易以及新的金融衍生品也给洗钱者提供了更多工具。因此，学者张继红、丁天指出“反洗钱机构也应当充分利用大数据和云存储等信息储存和处理手段开展反洗钱工作，实现对金融交易资料的识别、监控、记录，并能够保证金融监管机构对客户身份、可疑大额交易识别和甄别的准确性。基于大数据基础的技术架构，金融交易资料可以按照客户身份、交易金额、时间、地点、原因、频度等要素从多维度分类、分析和处理，能够在最大程度上确保信息的准确性和及时性，最大限度地保障反洗钱和反恐怖融资工作顺利进行。”

　　

    随着粤港澳大湾区建设不断深化，跨境洗钱风险进一步放大，如何构建并有效发挥在湾区金融发展策略下的反洗钱法律应对机制成为当下亟需解决的关键问题。面对新形势、新问题，澳门应与湾区城市反洗钱监管机构开展沟通与协调，积极推进反洗钱跨境合作，完善并优化反洗钱法制建设。粤港澳大湾区方略虽然对澳门反洗钱法制建设提出了更高要求，但同时也为澳门完善自身立法提供了一个绝佳的契机，能在粤港澳大湾区反洗钱工作中加强自身影响力。

作者简介：

何志远，男，浙江大学宪法与行政法博士(师从浙江省高级人民法院副院长朱新力)、澳门大学葡文法律硕士、澳门大学法学士、澳门大学中葡翻译学士。

　　原澳门特别行政区政府保安司司长办公室法律顾问、原澳门特区政府阻吓贩卖人口措施关注委员会成员。现职澳门保安部队事务局中葡双语翻译顾问、先后任教于澳门大学、澳门城市大学、澳门科技大学、澳门理工学院、澳门法律及司法培训中心、行政公职局公务员培训中心、澳门保安部队高等学校、澳门治安警察局警察学校。

　　出版独着3本：《澳门行政法规面对的困境及其出路》（澳门基金会2014年版）、《澳门行政处罚法教程》（澳门法律及司法培训中心2014年版）、《澳门法谭－何志远法学论文集》（台湾元照出版社2015年版）。合著：《澳门博彩业监管体制的法治化出路》（澳门理工学院一国两制研究中心2013年版）、合译著：《刑法》（澳门大学2015年版）。曾在海内外各大期刊、报章、在线发表文章50篇。